我国移动支付立法研究【我国矿业权立法研究】

  摘要矿业权是一种私权,由探矿权和采矿权构成,其具有物权的属性。因此,学界对将矿业权纳入《物权法》范围进行调整还是对《矿产资源法》进行完善仍由《矿产资源法》进行调整产生了争议。然而无论由哪一部法律对其进行调整,对矿业权的完善是必要的,对矿业权立法的完善可以为矿业权的流转提供一个良好的环境。
  关键词矿业权 矿业权流转 矿业权立法
  作者简介:杨丹萍,昆明理工大学法学院2009级环境与资源保护法学专业硕士研究生,研究方向:环境法基础理论;王守雷,昆明理工大学法学院2009级环境与资源保护法学专业硕士研究生,研究方向:环境与行政。
  中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)03-026-03
  
  一、矿业权概述
  (一)矿业权的概念
  矿业权的由来,起源于罗马法的他物权。在古罗马时期,国家享有矿产资源的所有权,国家有权利将其租赁给贵族和私人开采,但开采者要上缴一部分产品作为提成给国家。关于近现代意义上的矿业权,主要源于工业革命,使矿业地位达到其顶峰,矿产资源的发现和开采,矿产品的生产和广泛的利用,成为工业化国家发展的动力。
  对于矿业权的概念,目前学术界通用的观点是指符合资质的开采人依照有关法律规定的条件和程序,在特定的矿区和工作区内勘探、开采矿产资源,从而获得矿产品的权利。矿业权由探矿权和采矿权构成。所谓探矿权,是指探矿权人在依法取得的勘查许可证规定的范围和期限内,勘查矿产资源的权利。所谓采矿权,是指采矿权人在依法取得的采矿许可证规定的范围和期限内,开采矿产资源的权利。
  (二)矿业权的性质
  在我国的历史上,矿业权曾经历了一个从皇家特权到私权,从私权到公权,再从公权到私权的发展过程。对于矿业权究竟是公权还是私权,在理论上是存在争议的,虽然大多数学者认为矿业权是私权,但在一定程度上矿业权、水权一般都被认定为具有公权性质,因此,对于其私权属性及公权对其的影响仍有论述的必要。
  矿产资源归国家所有,矿业权产生于国家所有权之上,也是由其中分离若干权能所形成的权利,属于一种他物权,因此矿业权所有人对其享有占有、使用、收益和处分的权利。但矿业权又有其特殊性,矿业权由探矿权和采矿权构成,对于探矿权人来说,其享有占有、使用和一种特殊的收益权能,采矿权人则享有占有、收益和事实上的处分权能。由于此种差异,矿业权很难被归为任何一类中。因此,理论界对于矿业权性质的界定也产生的多种学说,即“用益物权说”、“特别物权说”、“特许物权说”和“准物权说”。
  “用益物权说”着眼于矿业权与国家资源所有权之间的关系,着重于说明采矿权的他物权性质和其应受到国家的资源所有权是制约。但由于矿产资源的耗竭性,其不能满足用益物权的构成要件。“特别物权说”主要强调了矿业权的出处,并且按照特别法优于一般法是原则,对于在特别法上规定的物权,当然应该优先适用特别法,在特别法中没有规定的情况下,则可准用物权法中的一般原则。“特许物权说”从矿业权与行政权力的紧密联系出发来进行定位,揭示了矿业权的一个重要特点。“准物权”的概念说明了矿业权与传统物权之间存在着不同,同时强调了矿业权是一种物权,具有物权效力,可以准用物权法上关于物权的一般规定。对于以上四种学说,“特许物权说”和“准物权说”比较合理。多数学者也比较赞同“准物权说”,其着重强调矿业权的财产权性质和对权利人的保护。
  二、我国矿业权的立法选择
  在《物权法》制定中,矿业权是否应当纳入《物权法》引发了争议。矿业权是民事主体经由行政授权而取得的私权,应当定位为准物权。作为受私法保护的权利,矿业权应当纳入《物权法》体系予以调整。同时,矿业权具有权利的特殊性,体现着浓厚的公法和程序法的色彩,很多内容需要通过特别法予以规定。
  目前,对矿业权的属性多数学者都主张其物权的性质,但对于其应当纳入哪一部法律却存在较多争议,总结起来主要有两种。一种主张认为应当将矿业权纳入《物权法》调整范围,另一种主张则认为应当由特别法《矿产资源法》进行调整。有学者认为矿业权是私权,而在长期的理论和实践中对矿业权的私权保护都不够重视,我们在实践中过分强调矿业权的公法性,因此,矿业权受到侵害后难以获得私法上的有效保护,从而也使得矿业权市场难以充分发展。所以,应当将矿业权纳入《物权法》的保护范围。矿业法中虽然含有许多公法性的规定,但依然是以民事权利为基础的私法制度。将矿业权在《物权法》中予以明确规定将有助于凸显和维系这一私权性质。而对于不应当将矿业权纳入《物权法》调整的的学者则认为,首先,矿业权具有其特殊性,与传统物权理论存在差异。其特殊性表现在:在客体的特定性方面,探矿权不具备传统物权客体要求的特定性;在权利构成方面矿业权具有复合性。在权利是否具有公法色彩方面,一般都承认矿业权具有公法性;在权利取得方面,矿业权需经行政特许。由此看来,矿业权具有不同于普通物权的法律特征,因此,传统物权理论的某些规范不适合用于矿业权制度。其次,矿业权具有浓厚的公法色彩和程序性,矿业权是通过行政程序授权才能获得的民事权利,如果把矿业权纳入到《物权法》,必然会有大批行政程序性条款进入《物权法》中,这将导致《物权法》性质的异化。
  对于以上情况,我国学者李显冬认为可以将《物权法》的原则规定与特别法的专门规定相结合,这样做一方面可以把矿业权纳入《物权法》调整范围,承认其物权性质和物权效力,原则上肯定了其在法律适用中应有效果;另一方面也考虑到了矿业权的自身特点,照顾到了具体的权利内容,权利的取得、变更、消灭及其程序中,那些特有的技术性很强的具体规则,通过特别法及其实施细则予以规定。这种立法模式可以使《物权法》保持长期的稳定性,同时也有利于《矿产资源法》的修改。
  三、我国矿业权立法存在的不足
  (一)相关法律法规对矿业权的规定不够明确
  对于矿业权的立法问题之前我们已经进行了大量的讨论,在此就不在多做论述。但是不管是在《物权法》还是《矿产资源法》中,对矿业权保护的相关立法也都不尽详述。尽管除了这两部法律以外还有其他法律对此做了相关规定,但我国现有的规定却并没有形成完整的矿业权法律体系。同时,有关矿业权方面的法律规定过于杂乱、笼统,没有形成完整的体系。由于规定过于分散,有些法规和文件之问相互重叠、冲突,由此造成了相应执法的可操作性大大降低。
  (二)矿产资源开发的管理机制的不完善
  首先,现行《矿产资源法》分级管理制度不科学,分类管理制度不明确。在分级上,仅划分了中央和省级两级人民政府地质矿产主管部门,并未对省级以下各级地质矿产主管部门的权限作出规定。在分类上,也没有针对不同矿产资源的特点实施不同的管理方法和手段。其次,是矿产资源开发的行政监督管理制度不完善。我国《矿产资源法》对矿产资源的监督管理主要包括矿产资源开发前期的勘查规划,对矿产资源的普查统计,矿业权取得的批准审核以及对保护性开采的特种矿产的管理和对环境污染的治理的监督管理等。但在具体实践中,仍然存在矿产资源管理部门多,各部门权力不清楚,许多矿产资源管理内容遗漏、职责空缺,矿产资源管理手段僵化等情况。
  (三)矿业权流转制度不完善
  我国矿业权相关的问题主要有以下三点:
  1.缺乏协调矿业权与土地权利冲突的规范
  我国矿产资源与土地资源之间存在着矿产资源的单一国家所有与土地的国家、集体分别所有的矛盾、矿业权与土地使用权的冲突和矿业权与相邻土地权利的冲突。因此,当出现矿业权和土地所有权发生冲突时,需要一个解决矛盾的相应制度。
  2.对矿业权的取得和流转限制过多
  首先,我国将矿业权分为探矿权和采矿权,并且规定勘探企业在取得探矿权后,并不能当然就取得采矿权,仅仅给予了探矿权人优先采矿权。由此,在一定程度上限制了企业的探矿积极性,并在一定程度上限制了矿业权的流转。其次,在对矿业权的流转规定上,我国相关法律规定,矿业权只能依企业财产的流转而转移,且需要经过政府批准,这也极大的限制了矿业权的流转。
  3.矿业权市场交易机制不完善
  目前,我国的矿业权交易市场主要存在矿业权流转信息不畅通、中介服务不健全的情况。矿业权出让、转让信息的不畅通严重影响了矿业权市场的建设,而矿业权流转市场服务中介组织的缺乏,也使得矿业权流转的相关信息无法更多的公开,且不利于矿业权流转的规范化管理。因此,为了促进矿业权的流转,急需完善我国矿业权流转制度。
  (四)矿区相关环境保护规定不完善
  矿产资源的开采速度在加快,各矿业开采企业在开采过程中为追求经济利益而忽视了环境保护。因此,目前我国的矿山环境污染十分严重,这不仅破坏了生态环境,还严重影响了矿区周围居民的生产生活。面对这一问题,我国却没有相应的规范矿山环境问题的专门的法律法规,而相应的环境保护行政管理机制也并不完善。所以,在对原有相关法律法规的完善的同时,我们应该建立起与之相配套的实施细则和规章条例以及相应的保护制度,并加强矿区的环境行政管理执法。
  四、我国矿业权立法的完善
  (一)完善相关法律法规对矿业权的规定
  首先,要完善《矿产资源法》对矿业权的规定。对矿业权的性质进行明确的界定,并对矿业权的流转制度进行更加详细的规定。其次,完善《环境保护法》对矿业权的规定。建立严格的矿业许可制度是矿区环境保护的重要制度。严格的矿业权许可在矿区环境保护方面,主要体现为行政许可中严把环境审批程序,实行严格的矿业权准入制度。确保最大限度的缩小环境污染和资源破坏。再次,就是要完善相关的配套法规。以《矿产资源法》为核心,建立相应完善的配套法律法规,用以规制矿业权有偿取得制度和矿业权市场的发展。
  (二)完善矿产资源开发的管理机制
  首先,需要完善矿产资源分级分类管理制度。要科学合理的地划分中央和地方在矿产资源管理上的权限,细分出省级以下各地质矿产部门的职权。而对不同的矿产资源则要采取不同的管理方式,并可以对矿产资源实行分类管理制度,由中央和地方人民政府分级分类进行管理。其次,巩固和完善矿产资源的集中统一管理体制,明确划分各级政府和各部门间的职权与责任。国务院相关部门应重点进行政策研究、宏观调控和监督管理,具体的审批发证登记等工作由基层相关主管部门管理,以防止出现管理混乱的情况,保证矿产资源开发活动的正常进行。
  (三)完善矿业权流转制度
  1.建立一个矿业权和土地所有权的协调机制
  遵循探矿用地、采矿用地区别对待,公益性战略性矿产采矿用地优先和一般矿产采矿用地遵循物权法之规定、兼顾各方利益的原则构建矿业用地制度。在处理矿业权和土地所有权矛盾时,正确处理土地使用权与矿业权、矿产资源规划与土地利用规划的关系,兼顾各方利益,尤其要注意适当照顾当地居民的利益。与此同时还要完善相关立法,实行土地使用权与矿业权同时出售的制度,同时也不能忽视对土地权利人合法权利的保护。
  2.减少对矿业权的取得和流转的限制
  首先,就是减少对矿业权取得的限制,在矿业权的取得方面可以借鉴国外的经验,实行“无相反原因当然获得采矿权”的制度,以实现“探采合一”的矿业权制度,方便矿业权的流转。其次,减少对矿业权转让的限制,同时对采矿权的抵押、出租和承包做出相应规定,在一定程序下可以允许对采矿权进行抵押、出租和承包。以放宽矿业权流转的限制,方便于矿业权的自由流转。
  3.建立完善的矿业权交易机制
  首先,需要建立起矿业权交易中心,为矿业权交易活动创造便利和规范运作的条件,提供合法场所和良好配套服务。同时也为矿业权交易提供一个信息公开的平台,方便于矿业权交易的信息流通。其次,建立规范相应的中介机构,进行矿业权的评估、信息服务、代理、经纪和法律咨询服务。并且,矿业权中间机构应该尽快与政府脱钩,成为真正独立的社会法人,以促使矿业权的自由流转。再次,建立一套相应完善的矿业权评估制度。要规范矿业权评估收费标准,切断评估机构与行政权力之间的关联,使评估机构成为客观、公正、能够独立承担民事责任的法人组织。同时也要加强评估人员的约束和监督机制的建立,以促使评估的结果客观公正。
  (四)完善矿区环境保护的相关制度
  1.矿山环境恢复保证金制度的构建
  矿山环境的监管涉及多个部门,有环保、林业、水利、国土资源等,其中环保部门是统一的监督管理部门,其他部门是分工负责。但实际上,环保部门的统一监管根本无法实施,因此要想由环保部门统一实施这一制度有很大的难度,从目前的情况看来矿山环境恢复保证金制度很难做全国性的规定,应该鼓励地方立法,这样也有利于不同地方针对不同情况制定相应规定。对于制度的内容则可以有统一要求,比如保证金的数额按照不低于治理恢复的原则,根据矿区面积、开采方式以及对矿山自然生态环境影响程度等因素确定。保证金的收取情况由各级负责收取和管理的国土资源行政主管部门向社会公示。矿业权人也可对保证金收取的行为向国土资源行政部门提出复审申请。以及保证经的返还等内容进行统一规定,与此同时,还要建立相应的监督体制,以保证收取的保证金能做到专款专用,发挥其实质作用。
  2.矿区土地复垦制度的完善
  针对日益严重的矿区环境污染和破坏,应健全和完善与土地管理配套法规,特别是与土地开发、复垦、整理有关的配套法规,并强化执法和监督的力度。尤其是要完善《土地复垦规定》中对矿区土地复垦的相关规定,使矿区土地得到更好的恢复。在完善相关立法中,要建立起土地复垦基金制度,以保证对土地复垦工作的资金支持。同时,也要加大政府对土地复垦制度的资金投入和政策宣传。在这一过程中,需要政府和企业积极履行其相应的责任。
  3.矿区生态环境补偿制度的构建
  我国现行法律对矿区生态环境补偿的规定并不多,《矿产资源法》中虽然涉及了部分生态补偿的规定但都过于原则化,很难运用到实践中来。因此需要构建一个能切实可行的矿区生态补偿制度。首先,需要确定的就是矿区生态补偿的主体。应当按照谁污染,谁受益,谁补偿的公平原则确定确定补偿主体,企业是最大的受益者,因此必然要作为补偿主体,再一个国家也是部分的受益者,所以也应当纳入到补偿主体范围内。其次,就是补偿标准的确定。对于补偿标准的确定需要建立一套相应的资源价值评估体系以对相应被破坏的生态资源进行评估,同时还需要建立起相应的生态资源补偿标准体系。而在实施的过程中,各地方政府也可以根据总的标准制定相应的地方标准,以便于结合当地实际情况,更好的进行实施完善。再次,还需要确定补偿的方式。而对于补偿方式的确定可以建立政府、地方区域和行业多层次的补偿系统,最大化的对生态资源进行保护。
  五、结语
  矿业权立法是我国矿产资源立法中一个比较重要的问题,也是一个长期存在但还未得到解决的问题。因此,在对《矿产资源法》的修改中仍应该对此进行重点讨论,以对我国矿业权的相关理论和制度进行完善。
  
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